核心提示：這一應(yīng)急體系被概括為“一案三制”。“一案”是指應(yīng)急預(yù)案，“三制”則包括以政府辦公廳（室）應(yīng)急辦為樞紐的綜合協(xié)調(diào)體制，以預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告等為內(nèi)容的應(yīng)對機(jī)制，以及包括一系列法律法規(guī)在內(nèi)的法律制度。 自3月31日國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（以下稱“衛(wèi)計(jì)委”）向社會(huì)公布人感染H7N9禽流感病毒以來，幾乎每天都有新發(fā)病例以及死亡病例。
盡管病例數(shù)量和發(fā)病地區(qū)仍在少數(shù)，但疫情的發(fā)展仍舊讓人感到不安。除了新病毒本身的諸多未知和偏高的病死率外，是否有足夠可靠可信的防疫能力也成為公眾心中至今縈繞難散的疑問。
“非典”后十年，中國迅速構(gòu)建了突發(fā)應(yīng)急的法律制度體系、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測體系，甚至已與國際接軌。但檢視基層人才缺乏、經(jīng)費(fèi)不足等問題的現(xiàn)狀，中國衛(wèi)生應(yīng)急體系的現(xiàn)狀卻并不那么樂觀。
“一案三制”應(yīng)急體系
關(guān)注H7N9新型禽流感病毒，總是無法繞開十年前的“非典”。好在當(dāng)年“非典”的部分“遺產(chǎn)”延續(xù)至今，這也讓官方在回應(yīng)民間質(zhì)疑時(shí)多增加了幾分底氣。
“我們從發(fā)現(xiàn)疫情到及時(shí)向社會(huì)各界公布疫情，是嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求和相關(guān)規(guī)定實(shí)施的�！痹谧匪軭7N9疫情迄今為止的發(fā)展歷程時(shí)，衛(wèi)計(jì)委應(yīng)急辦主任梁萬年表示。
某種程度上講，這樣一套由法律法規(guī)構(gòu)成的相對較為完備的應(yīng)急體制機(jī)制，或許可以看作是“非典”最深遠(yuǎn)的影響之一。
2003年“非典”過后，國務(wù)院頒布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，確立了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速處理機(jī)制。這也是我國應(yīng)對突發(fā)事件制度化進(jìn)程的開始。之后不久，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部成立了應(yīng)急辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國衛(wèi)生應(yīng)急工作。
在隨后的幾年當(dāng)中，中央高層一直保持著對突發(fā)事件應(yīng)急能力的關(guān)注。從2003年到2006年先后召開的黨的十六屆三中、四中、五中和六中全會(huì)上，“預(yù)警”和“應(yīng)急”均成為了歷次會(huì)議當(dāng)中的關(guān)鍵詞。
這也保證了我國在突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)方面的快速推進(jìn)。
2005年，國務(wù)院審議通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下稱“總體應(yīng)急預(yù)案”），并于2006年正式發(fā)布實(shí)施，明確國家將建立統(tǒng)一的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測、預(yù)警與報(bào)告網(wǎng)絡(luò)體系。
總體應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類，并按照性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級。各級政府部門則要根據(jù)事件危害程度，分別啟動(dòng)不同級別的預(yù)警。（從高到低依次是紅、橙、黃、藍(lán)）
總體應(yīng)急預(yù)案，也成為此后建立全國應(yīng)急預(yù)案體系的綱領(lǐng)性文件。
在此前后，傳染病防治法、重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例、突發(fā)事件應(yīng)對法、政府信息公開條例等法律法規(guī)先后出臺(tái)。2008年，國務(wù)院宣布全國應(yīng)急體系基本建立。
這一應(yīng)急體系被概括為“一案三制”�！耙话浮笔侵笐�(yīng)急預(yù)案，“三制”則包括以政府辦公廳（室）應(yīng)急辦為樞紐的綜合協(xié)調(diào)體制，以預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告等為內(nèi)容的應(yīng)對機(jī)制，以及包括一系列法律法規(guī)在內(nèi)的法律制度。
梁萬年此前曾表示，中國衛(wèi)生應(yīng)急法制體系已基本建立，無論是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生還是衛(wèi)生行政部門，通報(bào)疫情都是法律規(guī)定的責(zé)任，否則就要進(jìn)行追責(zé)。但同時(shí)，梁也強(qiáng)調(diào)，期盼社會(huì)公共輿論對是否依法在履行病例報(bào)告、疫情公布等方面責(zé)任的監(jiān)督。
可依賴的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)？
在應(yīng)急體系之下，衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)主要是依托各地方疾控部門建立起來。特別是在“非典”之后，中國疾控中心建立了疫情網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，涵蓋5萬多個(gè)監(jiān)測站點(diǎn)。這一系統(tǒng)，在不久前國務(wù)院副總理劉延?xùn)|考察中國疾控中心時(shí)再次受到了肯定。
網(wǎng)絡(luò)直報(bào)也終結(jié)了我國此前長期實(shí)行的傳染病疫情逐級上報(bào)的歷史。
H7N9由于是新發(fā)現(xiàn)的病毒，屬于非法定傳染病，不在直報(bào)之列。目前，中國疾控中心已經(jīng)將H7N9納入到“其它非法定傳染病”分類中。
據(jù)中國疾控中心病毒病所副所長舒躍龍介紹，H7N9一個(gè)突出的特點(diǎn)是禽類的低致病性，感染人而動(dòng)物不一定發(fā)�。欢�，目前也不能排除H7N9進(jìn)一步發(fā)生變化的可能性。這些問題的解決，都需要繼續(xù)加強(qiáng)對疫情的監(jiān)測。
幫助科研人員和政府部門完成監(jiān)測的，正是我國已經(jīng)建立起來的一個(gè)龐大的疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)當(dāng)中，還有專門針對流感監(jiān)測的子系統(tǒng)：流感監(jiān)測信息系統(tǒng)。
我國于1952年開展流感病毒研究，并于1957年成立國家流感中心，1981年加入WHO組織的國際流感監(jiān)測網(wǎng)。值得一提的是，國家流感中心于2011年成為世界衛(wèi)生組織在全球任命的第五家，也是發(fā)展中國家的首家流感參比和研究合作中心。
據(jù)記者了解，流感參比和研究合作中心是全球流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的核心組織，負(fù)責(zé)全球流感監(jiān)測數(shù)據(jù)的匯總和疫情的分析、流感和流感大流行疫苗株的推薦，同時(shí)為全球流感防控和流感大流行提供專家支持�，F(xiàn)有的4個(gè)中心分別位于美國、日本、英國和澳大利亞。
H7N9病毒被發(fā)現(xiàn)之后，中國也很快與世衛(wèi)組織共享。
在國家流感中心之下，是由哨點(diǎn)醫(yī)院和網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室組成的流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。
2009年之前，全國共有197家流感監(jiān)測哨點(diǎn)醫(yī)院和84家流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室。2009年，由于全球H5N1的流行，衛(wèi)生部在兩個(gè)月內(nèi)連續(xù)增加哨點(diǎn)醫(yī)院和網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室的數(shù)量，最終達(dá)到了556家哨點(diǎn)醫(yī)院和411家網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室。
具體分工方面，按照全國流感監(jiān)測方案（2010年版）的要求，哨點(diǎn)醫(yī)院要每日將流感樣病例數(shù)和門急診病例就診總數(shù)匯總后，于每周一將本院各監(jiān)測診室數(shù)據(jù)錄入到流感監(jiān)測信息系統(tǒng)；具備流感病毒分離能力的流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室收到哨點(diǎn)醫(yī)院的常規(guī)監(jiān)測標(biāo)本后，要進(jìn)行病毒分離，并將檢測結(jié)果在檢測完成后48小時(shí)內(nèi)錄入流感監(jiān)測信息系統(tǒng)。
國家流感中心則要選擇不同時(shí)間、不同地區(qū)分離的毒株進(jìn)行抗原性和基因特性分析，及時(shí)向各省和（或）送毒株的流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實(shí)驗(yàn)室反饋，建立全國流感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基因序列共享數(shù)據(jù)庫。
此外，衛(wèi)生部還要求全國各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎，體溫超過38度，現(xiàn)有的已知病原體不能解釋，且排除SARS、H5N1、新型冠狀病毒，同時(shí)肺部有相應(yīng)的癥狀、相應(yīng)的血相變化，符合肺炎判斷標(biāo)準(zhǔn)，必須報(bào)告。
不過值得注意的是，監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)主要覆蓋到省和地市一級，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)薄弱的問題仍然比較明顯。 人才、資金頑疾
針對國家衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行情況，2009年，北大公共衛(wèi)生學(xué)院和衛(wèi)生部應(yīng)急辦曾做過一個(gè)面向全國各省、自治區(qū)、直轄市的問卷調(diào)查。
通過對回收的問卷研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)各個(gè)省份都已經(jīng)按照應(yīng)急預(yù)案要求組建了衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，但在組建和派出隊(duì)伍方面卻都遇到了相似的困難：無專門經(jīng)費(fèi)，無補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，隊(duì)伍裝備不足，保障裝備欠缺，隊(duì)伍未接受系統(tǒng)培訓(xùn)。
在我國的醫(yī)療衛(wèi)生體系中，特別是對于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，人才和資金一直是長期難以有效解決的頑疾。而在2009年的調(diào)研中也可看到，這類問題也出現(xiàn)在了衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)當(dāng)中。
據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，我國每萬人口僅有1.4名疾病預(yù)防控制人員，相當(dāng)于美國的1/5；而且衛(wèi)生應(yīng)急人才隊(duì)伍分散，力量難以整合。
就在今年3月初，衛(wèi)生部下屬媒體曾披露，地方疾控機(jī)構(gòu)當(dāng)中出現(xiàn)了由于衛(wèi)生應(yīng)急等一些專業(yè)崗位缺人嚴(yán)重，部分科室只能依靠返聘或者外聘人員維持。而部分縣級疾控中心，竟沒有一個(gè)正規(guī)公共衛(wèi)生專業(yè)的本科畢業(yè)生。
在2012年末召開的首屆中國衛(wèi)生應(yīng)急學(xué)術(shù)論壇上，中國疾控中心副主任楊維中就曾指出，衛(wèi)生應(yīng)急人才的缺乏已經(jīng)成為我國衛(wèi)生應(yīng)急的短板。而據(jù)暨南大學(xué)醫(yī)學(xué)院傷害預(yù)防控制中心主任王聲湧介紹，應(yīng)急醫(yī)學(xué)面臨的更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是教育缺失，即缺專業(yè)應(yīng)急人才、教師和教材。
在現(xiàn)有的應(yīng)急體系當(dāng)中，基層專業(yè)技能的加強(qiáng)主要是通過疾控系統(tǒng)內(nèi)的培訓(xùn)完成。但這種方式的實(shí)踐效果亦難稱理想。廣西南寧市賓陽縣疾控中心葛蘭香等人曾在研究文章中描述過基層應(yīng)急人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀。
2011年，賓陽縣疾控中心參加上級培訓(xùn)班共13人，僅5人返回后對各自本科室培訓(xùn)，而針對全中心沒有舉辦過一期全員培訓(xùn)。而且由于缺乏系統(tǒng)性、連貫性，在一定程度上影響了培訓(xùn)效果。
此外，由于沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的保障，自2007年該中心成立以來，僅3.7%的人參加過高等院校公共衛(wèi)生專業(yè)的培訓(xùn)。
從2011年開始，新十年的人才培養(yǎng)已經(jīng)啟動(dòng)。衛(wèi)生部已于2011年公布了《醫(yī)藥衛(wèi)生中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，其中確定的主要任務(wù)之一，就是培養(yǎng)包括衛(wèi)生應(yīng)急在內(nèi)的醫(yī)藥衛(wèi)生急需緊缺專門人才。
但依舊讓人憂慮的是，10年前“非典”的慘痛教訓(xùn)尚未能使衛(wèi)生應(yīng)急得到持續(xù)的重視，一份規(guī)劃是否有足夠的分量？ |
